TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS COORD DE ANALISE ATOS CONTR E FISC OBRAS E SERV ENGª

1. Expediente nº:	10715/2021
2. Classe/Assunto:	15. EXPEDIENTE 161. EXPEDIENTE PROCESSO DE ACOMPANHAMENTO Nº 956/2021 - PREGÃO PRESENCIAL 31/2021
3. Responsável(eis):	PAULO GOMES DE SOUZA - 95070184172
4. Origem:	TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS
5. Órgão vinculante:	PREFEITURA MUNICIPAL DE TOCANTINÓPOLIS
6. Distribuição:	TERCEIRA RELATORIA

7. ANÁLISE PRELIMINAR DE ACOMPANHAMENTO Nº 619/2021-CAENG

1. RELATÓRIO

Cuida-se de Análise Preliminar do Processo 31/2021, Procedimento Licitatório 31/2021, ID 610949, concernente a licitação oriunda da Prefeitura Municipal de Tocantinópolis, tendo como responsáveis: Gestor o Sr. Paulo Gomes de Souza, CPF 950.701.841-72; Controle Interno a Srª. Thaís Luna de Jesus Sousa, CPF 028.438.481-05; Pregoeiro o Sr. Welighton Jesus Caetano da Silva, CPF 526.445.881-20; Responsável Autorizado, a Srª. Bianca Barbosa de Sousa, CPF 890.445.331-34; Presidente da CPL o Sr. Emivaldo da Silva Aguiar, CPF 775.840.581-91 e Responsável de Obras o Sr. Emerson Pinto Barros, CPF 436.043.903-20.   

Devo, inicialmente, registrar que a presente análise decorre da permissibilidade expressa do artigo 142-A inciso VII do Regimento Interno deste Sodalício.  

A licitação é um “PREGÃO PRESENCIAL”, tipo “Menor Preço”, regime “Contratação por preço Unitário ou Item” com data de abertura previsto para o dia 25/11/2021.

O objeto da licitação visa  aquisição de MATERIAIS DE CONSTRUCAO, destinados as necessidades da Prefeitura Municipal de Tocantinópolis, Fundo de Assistência Social, Fundo Municipal de Saúde, Fundo Municipal de Meio Ambiente e Fundo Municipal de Educação deste município, para execução de serviços de manutenção e execução de obras públicas financiadas com recursos próprios, com previsão de consumo parcelado no decorrer de 12 doze meses, do tipo menor preço por item, sob a forma de Sistema Registro de Preço SRP,  com itens exclusivos para Microempresas e ou Empresas de Pequeno Porte, conforme descrição contida no Termo de Referência, no valor estimado de R$   4.187.508,40  (Quatro milhões, cento e oitenta e sete mil, quinhentos e oito reais e quarenta centavos).

 2. DOS FATOS

2.1. As informações seguintes foram extraídas dos documentos fornecidos pelo Responsável (envio de documentos) no SICAP-LCO, como segue:

2.1.2 O Parecer Jurídico datado de 09/11/2021, subscrito pelo Assessor Jurídico do Município de Tocantinópolis, evidencia a concordância favorável à realização do certame.

2.1.3. O Edital 031/2021 nomeia como objeto do certame:

1. 1. - Constitui objeto da presente licitação a “Elaboração de Ata de Registro Preços para futura e eventual aquisição de MATERIAIS DE CONSTRUÇÃO, destinados as necessidades da Prefeitura Municipal de Tocantinópolis, Fundo de Assistência Social, Fundo Municipal de Saúde, Fundo Municipal de Meio Ambiente e Fundo Municipal de Educação deste município, para execução de serviços de manutenção e execução de obras públicas financiadas com recursos próprios, com previsão de consumo parcelado no decorrer de 12 (doze) meses, do tipo menor preço por item, sob a forma de Sistema Registro de Preço (SRP) – com itens exclusivos para Microempresas e/ou Empresas de Pequeno Porte, conforme descrição contida no Termo de Referência, constantes no Anexo I, deste Edital. (grifo nosso)

2.1.4. O Termo de Referência nomina 08 (oito) justificativas, dentre elas reputo como indispensável constar nesta certificação: 

3. JUSTIFICATIVA: Periodicamente, faz-se necessária a aquisição de materiais de construção para utilização nos serviços de construção, manutenção, recuperação e conservação dos bens públicos municipais, como instalações prediais, espaços, praças, ruas, meio-fio, sarjetas, ruas, calçadas, drenagem, bueiros, pontes, estádio municipal de futebol, quadras poliesportivas, construção de unidades habitacionais, pavimentação de ruas, avenidas, reformas de colégios, UBS e todas as obras com recursos próprios deste município.

 3.1. Considerando que o presente objeto aqui solicitado é essencial para a continuidade da boa prestação do serviço público e a infraestrutura do município, permitindo aos habitantes desfrutar, plenamente, do espaço que é considerado público, de uso comum e posse de todos em todos os períodos do dia e com acessibilidade.

3.2. A continuidade da manutenção e/ou conservação da estrutura pública traduz-se em melhor imagem da cidade, favorecendo o turismo, o comércio, e o lazer, contribuindo, assim, para o desenvolvimento social e econômico da população. O desgaste dos materiais que compõem a infraestrutura, sob pena de apresentarem defeitos, sendo que, a solução é a prevenção por meio de serviços operacionais, que incluem a manutenção preventiva e corretiva.

3.3. A manutenção preventiva, adequada e eficiente é uma forma racional de aplicar os recursos destinados para a melhoria dos prédios e demais espaços públicos ficando clara a necessidade da Administração Municipal atuar com agilidade e eficiência na execução da conservação da infraestrutura do município, uma vez que é seu dever e responsabilidade organizar e prestar os serviços de interesse local.

 3. DA ANALISE

3.1. Após exame do Edital verificou-se que:

3.1.1. A definição do quantitativo a ser licitado pela administração pública deve ser pautada no histórico de demanda de anos anteriores, bem como no levantamento, na perspectiva de consumo do bem ou utilização do serviço.

O legislador ordinário estabeleceu parâmetros para licitar, senão vejamos:

Lei 10.520/02, art. 3º, I, III.

O TCU através da Súmula nº 177/1982 entende que: 

“A definição precisa e suficiente do objeto licitado constitui regra indispensável da competição, até mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os licitantes, do qual é subsidiário o princípio da publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes 30 potenciais das condições básicas da licitação, constituindo, na hipótese particular da licitação para compra, a quantidade demandada em uma das especificações mínimas e essenciais à definição do objeto do pregão”.

No Informativo de Jurisprudência sobre Licitações e Contratos nº 64, o Tribunal de Contas da União determina que as

“Compras, sempre que possível, devem ser planejadas com base nos registros de consumo dos materiais”. (Acórdão n.º 1380/2011-Plenário, TC-026.011/2008-4, rel. Min. José Múcio, 25.05.2011)

Nesse entendimento faz-se necessário que seja:

• Indicado a forma de cálculo utilizada na definição do quantitativo, com critérios claros e objetivos;
• É possível instruir na justificativa de quantitativo apresentada com cópia de contrato anterior.
• A justificativa de quantitativo pode estar balizada em documento que demonstre os cálculos e estimativas consideradas no caso de contratações não realizadas anteriormente.

Conforme o Manual de procedimentos para a contratação de bens e serviços pelos rgãos públicos do TCU:

“Cabe ao setor requisitante esclarecer a razão pela qual está solicitando determinada contratação, assim como fundamentar o quantitativo estimado. Em regra, o setor que solicita a contratação coincide com a unidade técnica correspondente (Exemplo: a aquisição de reagentes é rotineiramente solicitada pela equipe laboratorial do órgão). Quando isso não ocorrer, deve o setor requisitante solicitar à unidade técnica competente a definição das especificações do produto, e, se for o caso, do quantitativo a ser adquirido (Exemplo: a aquisição de equipamentos de informática para um dado departamento deve ser justificada pelo departamento de informática). ”

Segue fragmentos da discriminação do material, segundo Termo de Referência:

3.1.2. A especificação dos materiais a serem adquiridos segundo a nota editalícia é para a execução de serviços de manutenção e execução de obras públicas financiadas com recursos próprios. Em se tratando de execução de obras pressupõem-se não só o custeio da manutenção, mas o início de uma obra/construção.

Assim sendo, há a necessidade premente da elaboração de projeto básico, disposto em diversos diplomas normativos atinentes ao tema. Perceba-se a prescrição contida no art. 6º, IX, da Lei nº 8.666/93.

Art. 6^o Para os fins desta Lei, considera-se:

IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução.

Seguindo a mesma linha, o Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas – IBRAOP2 uniformizou, a partir de 07 de novembro de 2007, o entendimento sobre a conceituação de projeto básico, conforme a Lei 8.666/93 mediante a edição da Orientação Técnica OT - IBR 001/2006, válida a partir de 07/11/200:

Projeto Básico é o conjunto de desenhos, memoriais descritivos, especificações técnicas, orçamento, cronograma e demais elementos técnicos necessários e suficientes à precisa caracterização da obra a ser executado, atendendo às Normas Técnicas e à legislação vigente, elaborado com base em estudos anteriores que assegurem a viabilidade e o adequado tratamento ambiental ao empreendimento.

O projeto básico não constitui, portanto mera formalidade a ser cumprida pelo Administrador Público. Doutrina e Jurisprudência há muito de manifestam acerca da imprescindibilidade desse instrumento. Da leitura do texto normativo, nota-se que os comandos legislativos orientam a Administração Pública a discriminar da maneira mais detalhada e completa possível os elementos constitutivos do objeto licitado. Neste sentido, é vedado recorrer a generalidades quando da caracterização da licitação, conferindo-lhe maior previsibilidade e transparência às demandas da gestão.

Segue fragmentos da discriminação das obras, segundo o Termo de Referência:

3.1.3. Falta de publicação do aviso de licitação em meios legalmente definidos pela legislação.

Art. 11, I, letra “c” do Decreto 3.555/2000.

Se a licitação ocorrer mediante Sistema de Registro de Preços, a divulgação será feita da forma mais ampla possível, pois o TCU determinou que, nesse caso, a divulgação de pregão por registro de preços deverá ser efetuada:

Decreto 3.555/2000

Art. 11.  A fase externa do pregão será iniciada com a convocação dos interessados e observará as seguintes regras:

I - a convocação dos interessados será efetuada por meio de publicação de aviso em função dos seguintes limites:

c) para bens e serviços de valores estimados superiores a R$ 650.000,00 (seiscentos cinquenta mil reais):

 1. Diário Oficial da União;

 2. meio eletrônico, na Internet; e

 3. jornal de grande circulação regional ou nacional;

3.1.4. Falta de envio aos SICAP-LCO, dos avisos de publicidades e das cotações de preços utilizadas como parâmetro para elaboração do termo de referência.

4. DA CONCLUSÃO

Diante dos fatos narrados e demonstrado na presente REPRESENTAÇÃO, é de clareza solar o descumprimento da legislação vigente, bem como alguns dos princípios da administração pública.

O planejamento é parte fundamental nas contratações públicas, pois viabiliza o controle administrativo, na medida que a sua ausência submete os órgãos, instituições e agentes públicos ao risco de cometer atos antieconômicos, ineficientes, ineficazes, sem efetividade, ilegais e/ou imorais, os quais, dificilmente, serão prevenidos ou combatidos.

Como demonstrado no termo de referência trata-se de um procedimento com valor estimado em R$ 4.187.508,40 (quatro milhões, cento e oitenta e sete mil, quinhentos e oito reais e quarenta centavos).

A norma permissiva deve ser interpretada de maneira cautelosa, não se caracterizando autorização absoluta para a dispensa do dever de cuidado atribuído ao Gestor em buscar delimitar de modo razoável as demandas da Administração. Caso contrário, ato discricionário como narrado, atentaria contra os preceitos constitucionais que regem as contratações públicas e, especificamente, contra a Lei n.º 8.666/93.

O Sistema de Registro de Preço, não pode ser utilizado de maneira totalmente discricionária, a ponto do Gestor utilizar sua flexibilidade como justificativa de previsões quantitativas e orçamentárias inverídicas e vultosas, sob pena de violar o interesse público.

 Desse modo, entendo que o Termo de Referência acima está em desconformidade com os imperativos legais, pois estão ausentes informações consistentes e gerenciais, uma vez que a municipalidade deveria ter fundamentado de forma detalhada a sua necessidade e apresentado uma justificativa fundamentada no quantitativo pretendido. No entanto, deixou de apresentar itens mínimos para estimativa da contratação, tais como: o histórico de consumo; estudo sobre a expectativas da demanda futura; pesquisa do preço de mercado.

Assim, em respeito aos princípios administrativos da eficiência e da economicidade, presentes respectivamente no artigo 37 e artigo 71 da Constituição Federal, entendo que a Administração, ao elaborar o Edital de Registro de Preços, deve, no Termo de Referências, estimar as unidades e as quantidades a serem adquiridas em função do consumo e utilização prováveis, cuja estimativa deve ser obtida, sempre que possível, mediante adequadas técnicas quantitativas de estimação.

Assim sendo, sugiro a Suspensão Cautelar temporária do certame, até que o Gestor apresente as devidas justificativas e retificação do certame. Como já, exaustivamente, demonstrado o cerne desta representação é consubstanciada no binômio: falta de estudo técnico preliminar para a definição dos quantitativos e não apresentação de projeto básico para a execução das obras (construção).

Devo consignar que a presente Informação tem caráter meramente técnica opinativa, cabendo, portanto, ao Ilustre Relator por força de normas internas desta Corte de Contas, decidir acerca do seu acolhimento ou não.

É o entendimento que submeto ao crivo de Vossa Excelência.

Documento assinado eletronicamente por: ORCILENE NONATO DE OLIVEIRA, AUDITOR CONTROLE EXTERNO - CE, em 19/11/2021 às 15:36:11, conforme art. 18, da Instrução Normativa TCE/TO Nº 01/2012 THIAGO DIAS DE ARAUJO E SILVA, AUDITOR CONTROLE EXTERNO - CE, em 19/11/2021 às 16:30:04, conforme art. 18, da Instrução Normativa TCE/TO Nº 01/2012

A autenticidade do documento pode ser conferida no site http://www.tceto.tc.br/valida/econtas informando o código verificador 175030 e o código CRC A925CF6

Av. Joaquim Teotônio Segurado, 102 Norte, Cj. 01, Lts 01 e 02 - Caixa postal 06 - Plano Diretor Norte - Cep: 77.006-002. Palmas-TO.
Fone:(63) 3232-5800 - e-mail tce@tce.to.gov.br